Quanto è "corretta" la ricerca di equilibrio tra ragioni economiche, tra norme sull'organizzazione scolastica e diritto all'istruzione degli alunni con disabilità?
Fonte: Superando.it
- (di Francesco Marcellino*) La campanella ha suonato: inizia la
scuola. Ad agosto e settembre i quotidiani hanno sistematicamente fornito
notizie (più o meno attendibili) sullo stato di agitazione e sulle motivazioni
del mondo scolastico. Anche questa testata si è impegnata nell'informare i suoi
lettori, con contributi di esperti, di familiari, di associazioni.
Le
analisi sul "sostegno", quest'anno, sono state agitate anche da
una ricerca compiuta da una rivista del mondo della scuola [se ne legga qui
.] e da un editoriale di un noto giornalista [se ne legga qui
]. Ognuno avrà compiuto le proprie riflessioni.
Dopo l'eloquente pronuncia della Corte
Costituzionale (ci si riferisce alla Sentenza
n. 80 del 26 febbraio 2010), per i "giuristi" l'argomento "sostegno" risulta
inequivocabilmente chiaro e definito. E tuttavia, nonostante
ciò, si registra ancora tanta confusione e, purtroppo, insoddisfazione
dell'utenza. È noto come (ma è giusto?) la disciplina dell'insegnante
specializzato per il sostegno sia imperniata su un difficile
equilibrio tra il diritto all'istruzione e all'integrazione
scolastica dell'alunno con disabilità e le norme sull'amministrazione e
organizzazione scolastica. Spesso queste ultime - involontariamente o per
ragioni economiche - hanno inciso sulla quantità e qualità di istruzione e di
integrazione scolastica riconosciuta all'alunno con disabilità. La carenza di
insegnanti specializzati (o meglio, l'insufficiente risposta alla domanda degli
alunni), i regimi di precarietà permanente o assai continuativa nel tempo e la
mancanza di continuità educativa del medesimo insegnante con lo stesso alunno
con disabilità durante gli anni scolastici, sono certamente tra i
problemi più noti e più lamentati.
E così, in questo sempre
continuo (e difficile) equilibrio (o disequilibrio) tra ragioni
economiche e di amministrazione scolastica e del diritto all'istruzione, hanno
storicamente trovato spazio norme sulle "dotazioni organiche" e sulle "modalità
di assegnazione" dell'insegnante specializzato per il sostegno che, spesso,
difficilmente si conciliavano con i bisogni del singolo alunno.
Evitando in questa sede di riferire le evoluzioni storico-normative in tema
di modalità di assegnazione e dotazioni organiche (lo si fa compiutamente nel
Trattato breve dei nuovi danni, Cedam Editore, di prossima pubblicazione), ci si
chiede invece se è "corretta" questa ricerca di equilibrio tra
ragioni economiche, tra norme sull'organizzazione scolastica e diritto
all'istruzione dell'alunno con disabilità.
Leggendo la citata Sentenza della
Corte Costituzionale - che si ricorda essere il Giudice della Costituzionalità
delle Leggi - non vi sono dubbi che il diritto costituzionale all'istruzione
deve prevalere rispetto a ogni altro diritto pur
costituzionalmente rilevante. Anzi, innanzi a connotazioni di gravità (gravità
come da articolo 3, comma 3 della Legge 104/92), è stata fatta "risorgere" la
normativa che consente «l'assunzione di insegnanti di sostegno in deroga…»
rispetto all'organico ordinario.
Di quale prova più evidente abbiamo bisogno
per sapere che le ragioni economico-finanziarie e quelle di organizzazione
dell'amministrazione scolastica (vedi dotazioni organiche), devono
cedere il passo innanzi al superiore diritto all'istruzione dell'alunno
con disabilità? Qualcuno - che forse non legge con obiettività il
complesso quadro normativo - potrebbe controbattere che ciò determina un impegno
di risorse economiche e un ampliamento della maglie dell'occupazione enormemente
gravoso, insostenibile nel medio e/o lungo periodo e, quindi, assai dannoso per
la complessiva macchina dell'istruzione scolastica. Si conviene. Si conviene,
nel senso che - tristemente - ogni giorno "suona la campana" per gli alunni con
disabilità (e le loro famiglie) che si vedono illegittimamente ridotte
le ore di docenza di sostegno specialistico o non si vedono erogato un
servizio qualitativamente valutabile come pari o superiore ai livelli essenziali
di istruzione scolastica. Si conviene, nel senso che "suona la campana" forse
più che per gli studenti con disabilità e le loro famiglie, per tutti i
"tecnici" che quotidianamente si occupano non solo delle norme di legge, ma
soprattutto della "modalità di applicazione" delle norme di legge. Si crede
fermamente, infatti, che pur essendo seriamente necessario riformulare tutta la
disciplina giuridica e anche l'approccio pedagogico di inclusione scolastica
degli alunni con disabilità (forse ancora fermo, se non
indietreggiato, rispetto ai princìpi e ai livelli di fine anni
Settanta), nel contempo il gravoso impegno di risorse economiche e il tentativo
di "salvare annualmente e precariamente" il precariato scolastico conduca a
un'"applicazione pratica" delle norme vigenti distorta rispetto a quello che è
il senso e lo spirito della normativa nel suo complesso. Tentiamo di
chiarire quanto si riferisce.
Ancora oggi si sente
parlare di "rapporto 1:1", di "ore di sostegno in deroga", di "alunno con
disabilità in deroga", tutti termini giuridicamente inesistenti ed
errati. Magari semplificazioni linguistiche che agevolano il
linguaggio, ma che drammaticamente hanno inquinato anche le modalità di
agire e di operare dei tecnici specialistici, conducendo a
incomprensioni e/o errate applicazioni delle norme di legge.
Ci si chiede:
dove è scritto (nelle norme di legge, ovviamente) "rapporto 1:1"? E dove, quando
e come si conferisce questo fantomatico "rapporto 1:1"? E il "rapporto 1:1"
dove è scritto che significhi 24 ore di sostegno oppure 18 ore
di sostegno e non di più?
Si chiede al lettore: dove si trova
scritto "ore di sostegno in deroga"? Le ore di sostegno, in
deroga a cosa o a chi? Come può dirsi: «ha 18 ore di sostegno in
deroga»? O ancora: «gli assegneremo le ore di sostegno in deroga». In
"deroga" a cosa? O peggio, frasi del tipo: «è un alunno in
deroga» (tanto così, per stigmatizzarlo un altro po'?)! E continuando, si
potrebbe dire (ma questa si, che è una "cannonata"!): come può dirsi, con tanta
sicurezza, che i "lievi" devono avere assegnate 4 ore di sostegno (o nelle
migliori ipotesi 6 ore), mentre i "gravi" 12 o 18 ore? In base a chi, in base a
cosa questa generalizzazione per categorie (nemmeno per patologie)?
Dov'è finito «il principio dell'effettiva esigenza rilevata»
dell'alunno (questo si, previsto dalla legge!)?
Quesiti
legittimi, anche perché vorremmo pure sapere come si determini con così tanta
certezza che il numero di ore di insegnamento di sostegno possa essere di 24 o
di 18 al massimo in base al grado di istruzione frequentato dall'alunno.
L'orario di frequenza scolastico settimanale
dell'alunno, infatti, di norma, è superiore alle 18 o 24 ore. Con ciò,
ovviamente, non significa che "automaticamente" e senza preventive opportune
valutazioni, necessariamente occorra assegnare all'alunno l'insegnamento
specializzato del sostegno per l'intero orario di frequenza scolastica. Ma nel
contempo, non si ritiene corretto che questo possa ritenersi di
escludersi con tanta sicurezza.
Così, quindi, occorre precisare
che, se per un verso «il diritto all'assegno di un insegnante di sostegno "in
deroga" non comporta automaticamente il diritto del disabile ad ottenere un
insegnante di sostegno per l'intero monte ore di frequenza settimanale» (così
Consiglio di Stato, VI Sezione, 21/4/2010,
n. 2231/10), così al contempo non può di certo escludersi
che, nel momento in cui si richiede (o si rivendica) un aumento del
numero delle ore assegnate - ovviamente fondate su elementi obiettivi e
scientifici non controversi - la richiesta non possa anche giungere alla
«…individuazione di un numero di ore pari a quello delle ore di frequenza…»,
così da perseguire «… al meglio l'obbiettivo dell'integrazione del disabile
nelle condizioni date, con l'eventuale ricorso anche ad assunzione "in deroga"»
(ancora Consiglio di Stato, n. 2231/10).
Forse, allora, l'argomento
trattato è ben più complesso di quanto non si creda e
meriterebbe ben più approfondimenti (normativi e pedagogici) di quanto non si
sia fatto negli ultimi anni e sul tema della deroga (tanto
agognata e desiderata), occorrerebbe mettere un po' di ordine.
Nel rispetto
del principio di «priorità negli interventi e servizi» per le persone con
disabilità grave, riconosciuta come da articolo 3, comma 3 della Legge 104/92,
ai sensi dell'articolo 40, comma 3, della Legge 449/97, si autorizza
l'Istituzione Scolastica ad «…assumere con contratto a tempo determinato
insegnanti di sostegno in deroga al rapporto docenti-alunni indicato al comma 3,
in presenza di handicap particolarmente gravi…». Non sono, quindi, né le ore in
deroga, né (tanto meno) l'alunno! Più semplicemente, invece, e
più efficacemente, si autorizza ad assumere in deroga insegnanti di sostegno
rispetto all'organico ordinario in ruolo, allorquando sussistano determinati
presupposti e «una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla
normativa vigente» (frase, quest'ultima, virgolettata, tratta dalla
Sentenza della Corte Costituzionale 80/10).
E qui sì che "suona la
campana": doooong! E qui sì che la bontà delle norme di legge e dell'intervento
della Corte Costituzionale si scontra, invece, con l'applicazione
quotidiana posta in essere e che conduce a un non condivisibile
dispendio di risorse economiche e alla condivisa preoccupazione del Ministero di
contenerne i costi e di migliorare la qualità e quantità di offerta scolastica.
Proviamo ad analizzare.
Il sistema previgente di assegnazione
dell'insegnante specializzato per il sostegno (precedente alle Leggi Finanziarie
2007 e 2008) poco (o nulla) si fondava su un'analisi dei bisogni individuali e
su una personalizzazione dell'assistenza scolastica dell'alunno con disabilità.
Spesso, nella pratica - purtroppo - il tutto si riduceva ad un tentativo
di distribuzione di ore di sostegno che, qualora nel complesso non
sufficienti, venivano colmate con la possibilità di poter ricorrere
all'assunzione in deroga agli organici previsti di ulteriori insegnanti di
sostegno.
Si ritiene che questo sistema abbia contribuito - se non, persino,
determinato - l'aumento esponenziale della spesa. Di converso,
la soluzione di certo non era quella dell'abrogazione della possibilità di
assumere insegnanti di sostegno in deroga per gli alunni riconosciuti gravi
(sempre gravi come da articolo 3, comma 3 della Legge 104/92), né quella di
mettere un vincolo normativo quale quello di un insegnante ogni due alunni con
disabilità (persino indipendente dalla connotazione). Tant'è che la Corte
Costituzionale, com'è noto, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
delle norme in queste parti.
Il pericolo che si corre anche oggi,
nella "pratica" è, di nuovo, quello di un'assunzione non coerente di
insegnanti di sostegno "in deroga". Pericolo che,
oltre a ledere le ragioni economico-finanziarie dello Stato, non garantisce,
automaticamente, una migliore qualità dell'istruzione scolastica per l'alunno
con disabilità. Assunzione, tra l'altro, che se non è posta in essere
dopo avere esperito tutti «gli strumenti di tutela previsti dalla
normativa vigente», potrebbe condurre a un'assegnazione di insegnanti
di sostegno per gli alunni con disabilità gravi, lasciando, ahime!,
maggiormente scoperti gli alunni con disabilità lievi che,
magari, sono invece potenzialmente capaci di raggiungere più alti livelli di
istruzione. Ma procediamo con ordine.
Appare evidente che prima di ogni
anno scolastico - nel periodo che intercorre tra maggio e settembre - occorre
compiere rilevazioni sulle «effettive esigenze» degli alunni con
disabilità che frequenteranno il successivo anno scolastico. Ogni anno,
infatti, muta il numero di alunni con disabilità iscritti nelle singole classi
per varie ragioni. Ogni anno, pertanto, si dovrà provvedere alla richiesta degli
insegnanti di sostegno per gli alunni.
Proviamo a immaginare cosa succede
se non viene compiuta una personalizzata e attenta analisi delle
«effettive esigenze rilevate» del singolo alunno: l'Amministrazione Scolastica -
a seguito della Sentenza della Corte Costituzionale e dei dati che ad essa
pervengono dalle singole Istituzioni Scolastiche - potrebbe essere indotta a
procedere all'assunzione in deroga di insegnanti di sostegno, con
eccessiva facilità, per gli alunni con disabilità grave, sol
perché, appunto, questi sono "riconosciuti gravi". Insomma, potrebbe - magari
per semplificarsi l'azione amministrativa (già gravata da insufficienza di
organici amministrativi presso gli Uffici Scolastici dislocati sul territorio) -
agire determinando un'immediata equazione tra alunno con
disabilità grave e necessità (richiesta) di assumere l'insegnante di sostegno in
deroga. Si comprende che un siffatto modo di agire condurrebbe di nuovo a un
aumento esponenziale e quasi incontrollabile della spesa economico-finanziaria
dello Stato e ciò anche alla luce del fatto che la Corte Costituzionale ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'articolo 2, comma 413, della Legge
244/07, nella parte in cui «fissa un limite massimo al numero di posti degli
insegnanti sostegno». Azione che si ritiene giuridicamente ed economicamente non
corretta.
Proviamo a immaginare un'altra ipotesi e cioè che
all'interno di un'istituzione scolastica frequentino due alunni con disabilità
( uno lieve, l'altro con connotazione di
gravità ). Ipotizziamo che dalla documentazione scolastica si
evinca la richiesta dell'Istituzione Scolastica all'Ufficio Scolastico
Provinciale di un'unità di insegnante di sostegno in deroga. E ciò sulla base
della mera (ed errata) valutazione che la connotazione di gravità determini
"automaticamente" l'assegnazione dell'insegnante di sostegno in deroga. Di
converso, ipotizziamo anche che la richiesta sia suffragata dalle
«effettive esigenze rilevate», per cui l'alunno con disabilità grave
necessiti del massimo di ore possibili (su questo punto, si veda già più sopra)
di sostegno.
Ipotizziamo che necessiti di 18 ore di insegnamento di sostegno
specializzato, mentre per l'alunno con disabilità lieve si richiedono 9 ore. A
questo punto ipotizziamo che accada quanto già evidenziato in altri nostri
contributi: l'Ufficio Scolastico Provinciale "assegna alla scuola" una
sola unità di insegnamento di sostegno, giustificando questo con il principio
(che, come noto, non è ritenuto un vincolo normativo dalla giurisprudenza
prevalente) di un insegnante di sostegno ogni due alunni con
disabilità. La dirigenza scolastica, vista l'unica unità di sostegno, decide di
assegnare l'insegnante per 12 ore di sostegno all'alunno con disabilità grave e
per 6 ore all'alunno con disabilità lieve.
Non vi è dubbio che il combinato
disposto dell'azione amministrativa dell'Ufficio Scolastico Provinciale e della
Dirigenza Scolastica abbia determinato in tal caso una violazione del diritto
allo studio di entrambi gli alunni con disabilità.
Prima osservazione
(e criticità del sistema): se la documentazione scolastica (Certificazione H,
DF, PDF, PEI) è personalizzata sulla base dell'analisi delle «effettive esigenze
rilevate» dell'alunno e se la richiesta di ore di sostegno è compiuta per il
singolo alunno, perché mai il docente/i viene/vengono assegnato/i alla
"scuola"?
Seconda osservazione (e criticità del sistema):
sulla base di quale principio legislativo e amministrativo la Dirigenza
Scolastica (se non secondo principi del buon "padre di famiglia" che però
rischiano di giungere ad eccessivi livelli di discrezionalità, se non, persino,
di arbitrio e illiceità) ripartisce le limitate risorse assegnate tra
gli studenti con disabilità, ledendo, di fatto, i diritti esigibili (e
certificati) di entrambi gli alunni?
Terza osservazione: la
connotazione di gravità dell'alunno non impone "automaticamente" l'assunzione
dell'insegnante di sostegno in deroga, ma diviene necessaria solo nell'ipotesi
in cui l'ordinario contingente di personale assegnato non dovesse essere
sufficiente a garantire le «effettive esigenze rilevate» dell'alunno con
disabilità grave.
Forse, allora, il sistema normativo prevede
qualcosa di diverso.
La "deroga" è un'eccezione (e non la
regola) consentita per le sole ipotesi di gravità, ma dopo avere
esperito tutti «gli strumenti di tutela previsti dalla normativa
vigente» (come da Sentenza 80/10 della Corte Costituzionale). Ciò
significa che, qualora le risorse ordinarie «assegnate agli alunni frequentanti
l'istituzione scolastica» (e già è diverso dal dire «assegnati alla scuola») non
dovessero essere sufficienti rispetto alle «effettive esigenze rilevate» di ogni
singolo alunno, al fine di tutelare il preminente interesse all'inclusione
scolastica dell'alunno con disabilità grave, costui potrà
beneficiare dell'assunzione dell'insegnante di sostegno in deroga. E
ciò, lo si comprende, determina il "recupero" di risorse tra gli insegnanti di
sostegno assegnati in via ordinaria e quindi un recupero di risorse da fornire
anche agli altri studenti con disabilità non gravi.
Questo principio così
attuato (ed è tutto scritto e previsto dalle leggi vigenti e da quanto statuito
dalla Corte Costituzionale), determinerebbe anche un più corretto
equilibrio tra i diritti degli alunni con disabilità e il necessario
contenimento delle risorse economico-finanziarie e di personale docente. Per non
dire che tenderebbe ad evitare ben due ricorsi giurisdizionali (anziché, al
massimo uno) che i due alunni con disabilità insoddisfatti (di cui all'esempio)
potranno intentare (vittoriosamente) avverso l'Amministrazione Scolastica.
Se quindi non vi sono dubbi che bisogna ritenere defunto (come vincolo
normativo) il principio di un insegnante di sostegno ogni due alunni con
disabilità, l'unico principio guida è quello delle «effettive esigenze
rilevate». Ma ciò deve correttamente condurre a una personalizzazione
delle esigenze dell'alunno e conseguente diritto all'assegnazione e non già a
una smisurata fornitura di organici.
Se, come previsto dalla normativa
vigente e come confermato dalla pronuncia della Corte Costituzionale, si procede
attraverso «le esigenze individuali del disabile», attraverso l'analisi
complessiva delle certificazioni e della somma delle documentazioni scolastiche
degli alunni di un dato territorio (quello di pertinenza degli Uffici Scolastici
Provinciali, consentendo comunque una compensazione fra Province),
occorrerebbe verificare se gli organici ordinari sul territorio siano (o
meno) sufficienti a soddisfare i bisogni di integrazione scolastica degli alunni
con disabilità per il successivo anno scolastico. Qualora dalla
suddetta analisi ci si dovesse rendere conto che la domanda di
integrazione scolastica (in termini di ore di insegnamento di sostegno)
non dovesse essere sufficiente rispetto agli organici in
possesso, allora si potrà procedere all'assunzione di insegnanti di
sostegno in deroga a favore degli alunni con disabilità grave.
Assunzione, ovviamente, così ponderata, valutata e quantificata, che andrebbe
non solo a beneficio dell'alunno con disabilità grave (a garanzia, così, del
monte ore sulla base delle sue «effettive esigenze rilevate»), ma anche a
beneficio degli alunni con disabilità non gravi.
Si ritiene che ciò conduca
e tuteli i principi di efficienza, efficacia, economicità e
razionalizzazione dell'azione amministrativa e della spesa pubblica,
oltre che a un pregnante rispetto della normativa vigente e delle parole
conclusive della Corte Costituzionale espresse in dispositivo, in cui
si afferma di dichiarare «l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 414,
della legge n. 244 del 2007, nella parte in cui esclude la possibilità, già
contemplata dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, di assumere insegnanti di
sostegno in deroga, in presenza nelle classi di studenti con disabilità grave,
una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa
vigente».
Per chi suona la campana? Se il sistema vigente -
opinabile ma ritenuto sostanzialmente valido - si caratterizza per
un'applicazione rispettosa del dettato normativo, allora probabilmente sentire
il suono delle campane dell'inizio dell'anno scolastico indurrà serenità
agli alunni con disabilità e loro famiglie. Ma se invece la concreta
applicazione delle previsioni normative dovesse essere non pertinente (se non
persino distorta) rispetto alla ratio legis, allora forse - anche alla luce
delle tante fibrillazioni nel mondo delle scienze pedagogiche, didattiche e
sociali in tema di inclusione scolastica - converrebbe riformulare
l'intero assetto dell'istruzione dell'alunno disabile, scorporandolo da
sistemi (graduatorie dei docenti; modalità di assunzione; precariato;
formazione; insufficiente impegno di risorse finanziarie; strane modalità di
assegnazione dei docenti) che, anche involontariamente, ledono o diminuiscono la
qualità dell'offerta formativa.
27 settembre 2010
*Avvocato ( fmarcellino@videobank.it ).
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